城市 | 中央及地方城市更新政策盘点与分析-k8凯发天生赢家一触即发人生
随着“实施城市更新行动”首次写入我国五年规划，“十四五”时期以及未来一段时间，城市更新的重要性提到了前所未有的高度，相关政策也进入密集出台期。
本文系统梳理了2021年初以来中央及地方出台的城市更新相关政策，总结了全年中央层面及地方层面城市更新政策特点，并对重点城市重点政策进行比较解读，为城市更新服务商的业务发展提供参考。
01
城市更新上升至国家战略层面
从全国范围来看，我国当前已进入城市化进程的中后期阶段，城市化发展趋缓。据测算，2020-2030年我国城镇化率每年提升大约0.85%，显著低于过去十年年均1.27%的升速。从重点城市群城市化水平来看，珠三角、长三角、京津冀整体城镇化率已超过国家“十四五”规划确定的常住人口城镇化率65%的目标。其中，珠三角城市化水平超过80%。主要城市发展模式由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。
我国的城市更新发展由地方探索先行，具有典型的“自下而上”特征。同时，城市更新存在明显的城市群特征，大体分为四大区域：大湾区、长三角、京津冀和大西南。
从政府角色来看，大湾区政府在更新过程中更多起到辅助和监管作用，市场具有较高的主动性；长三角、京津冀和大西南地区的政府在更新过程中起主导作用，其中长三角地区鼓励社会资本的同时也进行定向挂牌、二级招拍挂模式，京津冀鼓励多元主体参与改造，注重国企引领，大西南地区鼓励社会主体参与改造。
从政策完备性来看，长三角、大湾区的城市更新政策较为完备；京津冀地区注重学习先进地区经验，不断完善政策体系；西南地区注重对社会资本的引入，政策比较灵活。
此外，四大区域的政策都注重对老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村的改造，以公众利益为先。
02
政策密集出台，推动城市更新
2021年城市更新的重要地位再次升级，相关支持和规范性政策也进入密集出台期。
2021年以来，中央及部委城市更新政策主要可分为支持类政策和规范类政策两类。主要内容包含以下几个方面。
01 明确“十四五”时期城市更新目标
国家“十四五”规划《纲要》在第二十九章全面提升城市品质中提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升；并明确了“十四五”时期城市更新的目标：完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。
02 老旧小区改造数量明显增加
今年政府工作报告中提出，“十四五”时期要“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”。2022年计划新开工改造城镇老旧小区5.3万个，较2020年实际完成量增加约1.3万套。
03
城市更新行动中防止大拆大建
2021年8月，住房和城乡建设部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）：
第一，划出城市更新重要底线。一是要控制大规模拆除。除了违法建筑和经过专业机构鉴定为危房的，不能够大规模、成片、集中地拆除现有建筑，这是对拆除的要求。二是控制大规模增建。老城区本来就密度高、强度大，要防止加剧城市交通、市政安全等环境承载压力。三是尊重居民意愿。不大规模异地拆迁，支持就地就近安置，鼓励房屋所有者、使用人参与城市更新，共建共治共享、推动城市更新。四是控制住房租金涨幅。有些地方大拆大建后，给群众租房带来困难，要降低新市民尤其是低收入困难群体租房的成本。
第二，保留城市记忆。不随意移迁拆除已经认定的历史建筑、具有保护价值的老建筑，鼓励采用“绣花功夫”织补、修补、更新，保持老城区的格局和肌理，坚持低影响的更新建设模式，延续城市的历史文脉和特色风貌。
第三，稳妥推进城市更新。加强统筹谋划，坚持城市体检评估先行，不增加地方隐性债务，推动由过去单一的“开发方式”转向“经营模式”，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。
04
要求在城市更新中做好历史文化保护传承工作
做好历史文化保护传承工作，是实施城市更新行动的重要抓手，住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）要求保留城市记忆，稳妥推进改造提升。9月3日印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》（以下简称“《意见》”）对此提出了更高要求：
一是划定底线要求。《意见》指出，在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假乱真，不破坏地形地貌、不砍老树，不破坏传统风貌，不随意改变或侵占河湖水系，不随意更改老地名。城市更新必须严守这一底线，尽可能留下历史的记忆，留住人民的乡愁。
二是要调整工作思路。《意见》要求要按照留拆并举，以保留保护为主的原则，实施城市生态修复和功能完善工程，稳妥推进城市更新。要改变以往“拆改留”的逻辑，由“拆改留”转变为“留改拆”。
三是要转变方式方法。城市更新不能继续延用过度房地产化的开发建设方式，要采用绣花织补等微改造方式进行。
05
城市更新全面建设试点阶段
试点城市共21个城市（区），在区域选取方面全面覆盖东中西部城市；在城市能级方面，除一线城市外，也覆盖到二三线城市。在不同区域的重点城市进行试点，将有利于为我国城市更新发展探索出因城施策的有效模式，中国城市更新的未来发展将更加可期。
在中央政策的带动下，各地积极响应，加大城市更新力度，政策密集发布。多省市各类条例、实施意见、管理办法、更新导则等文件陆续出台，推动城市更新更加精细化、前瞻性、深入性地发展。
因受经济发展水平、地域基因、更新深度和广度等因素影响，各地政策差异明显，呈现出多元模式、多学科探索和多维度治理的新局面。北京、成都更加强调城市有机更新；上海从“拆改留”模式进入到“留改拆”模式，从增量阶段的刚性规划进入到存量阶段弹性控制的探索，城市规划管理的地位开始上升；深圳政策体系复杂，政策数量多，其城市更新从无为而治的市场化到市场化、政府统筹双驱轮动；广州的城市更新由政策主导到政府统筹管控，从单纯的推倒重建和物质空间改善转向更多元综合、更关注城市整体综合治理及城市改造。
居住更新方面，各地将城市更新和宜居宜业紧密结合起来、提升城市的居住品质、补齐配套短板，包括社区养老、托育、教育、文体、医疗、便民设施、充电桩等；此外，还包括对一些低效空间进行升级改造。
环境更新方面，地方政府通过城市更新来提高城市的承载力，包括打造畅通的交通，发展轨道交通，统筹布局停车场，畅通城市组团的交通联系等，建立高效便捷的交通网。加强基础设施建设，包括地下空间、供水、供热工程，防洪、排涝等。加强城市生态修复、水体整治、工业废水处理、垃圾处理、改造公园景观，提升城市的绿化、美化、亮化水平；打造城市生态系统，海绵城市、绿色城市，提高城市的人均绿化率。
文化更新方面，包括活化历史建筑街区，尤其是古建筑、文化遗存、工业遗存。打造特色街区和城市特色区域，保留城市记忆，延续城市文脉，促进城市内涵式发展，实现传统文化、民族元素、地域特色的现代表达。
产业更新方面，主要通过城市更新和产业的转型升级紧密结合，培育新产业、激发新动能，建设新的产业格局。腾笼换鸟，推动传统商圈，特别是老商场、老商务楼改造升级，繁荣城市商业、发展高新技术产业。例如总部经济研发、科技研发、现代商贸、高端服务业。培育城市发展新动能，提升城市的经济中心、商贸物流中心、文化教育中心、旅游集散中心等功能。
